Інститут оскарження в адміністративно-деліктному процесі України
Суддя Київського апеляційного адміністративного суду,
кандидат юридичних наук
Сорочко Євген Олександрович
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Актуальність теми. На сучасному етапі розвитку України як правової держави, з урахуванням зміцнення її позицій на міжнародній арені особливої актуальності набуває вироблення механізмів забезпечення реалізації прав особи, залученої до адміністративно-деліктної сфери, під час провадження в якій кожен може оцінювати діяльність адміністративного органу (посадової особи) і суду на предмет її законності й результативності. Еволюція правової системи в Україні та в зарубіжних державах засвідчує, що розгляд і вирішення юрисдикційної справи одним органом (посадовою особою) -однією інстанцією залишає можливості для помилок, що призводить до неефективності судочинства і, як наслідок, - зниження довіри до органів державної влади, віри у справедливість.
Адміністративно-деліктний процес у вітчизняній науці залишається складним явищем, що зумовлюється його суперечливою правовою природою і наявністю різних наукових поглядів на розуміння його інститутів. Розкриття змісту останніх дає змогу визначити перспективи цього процесу й спрямувати його розвиток відповідно до потреб суспільства. Інститут оскарження у справах про адміністративні правопорушення є важливою гарантією забезпечення дотримання конституційних прав особи, проявом сутнісних ознак демократичної правової держави, особливо у сферах, пов'язаних із застосуванням примусу. На безумовну необхідність інституту вказують і статистичні дані Верховного Суду України, відповідно до яких протягом 2010-2011 рр. із 35 тис. розглянутих справ про адміністративні правопорушення скасовано й змінено постанови суду першої інстанції у 17,2 тис. випадків, що становить 50,02 %. Окрім того, щорічно подається 15-20 тис. позовів в порядку ст. 171-2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), 32 % яких задовольняється на користь особи, притягнутої до адміністративної відповідальності (за даними Єдиного державного реєстру судових рішень).
Удосконалення інституту оскарження в адміністративно-деліктному процесі є одним із вирішальних факторів, що забезпечує підвищення ефективності правозастосовної діяльності й дотримання законності у провадженнях в справах про адміністративні правопорушення.
До розв'язання проблем адміністративно-правової науки, пов'язаних із притягненням до адміністративної відповідальності, здійсненням оскарження, системно підходили такі вчені: В. Авер'янов, І. Арістова, Д. Бахрах, B. Білоус, І. Бородін, І. Голосніченко, В. Гошовський, І. Грибок, Е. Демський, О. Дугенець, М. Загряцков, В. Заросило, Ч. Кодзаєв, В. Колпаков, С. Короєд, C. Кузніченко, О. Кузьменко, В. Лорія, Д. Лук'янець, О. Остапенко, С. Пєтков, А. Подоляка, Т. Проценко, В. Рядінська, О. Соколова, Г. Тоноян, Г. Шевчук, І. Шопіна та інші. Конституційне право особи на оскарження як спосіб захисту її прав і свобод були предметом дослідження І. Ланової, Л. Атапіної; а окремі аспекти апеляційного оскарження у справах про адміністративні правопорушення розкриті у монографічних роботах Р. Кукурудза, Г. Корчевного, Г. Супрун, які стали науковим підґрунтям для дисертаційного дослідження.
Разом з тим, у працях вказаних вчених питання оскарження як самостійного інституту адміністративно-деліктного процесу висвітлені фрагментарно, в узагальненому вигляді як складова частина адміністративно-юрисдикційного процесу або в вузькому розумінні апеляційного оскарження. Нині комплексне дослідження оскарження в адміністративно-деліктному процесі із властивими йому функціями, структурними елементами, характеристиками, етапами здійснення, наслідками відсутнє.
Таким чином, актуальність теми дослідження зумовлена потребою наукового аналізу правореалізації інституту оскарження в адміністративно-деліктному процесі України, з метою усунення недоліків законодавства України про адміністративну відповідальність, забезпечення його взаємозумовленості й гармонізації з нормами міжнародного права, удосконалення правозастосовної практики, спрямованої на забезпечення прав, свобод і законних інтересів особи.
Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане відповідно до пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2011-2015 рр., затверджених загальними зборами НАПрН України 24.09.2010 р., відповідно до плану науково-дослідної роботи Київського міжнародного університету на 2010-2012 рр., у межах Концепції адміністративної реформи в Україні (Указ Президента України від 22.07.1998 р. № 810/98). Дослідження є частиною науково-дослідної теми Юридичного інституту Київського міжнародного університету «Захист прав людини: міжнародні та національні аспекти» (державний реєстраційний номер 0104Ш03159), де автор - один із виконавців.
Мета і завдання дослідження. У дисертаційній роботі поставлено за мету на підставі вивчення, аналізу та узагальнення правозастосовної практики у справах про адміністративні правопорушення дослідити інститут оскарження в адміністративно-деліктному процесі України, окреслити проблеми його правореалізації та шляхи їх вирішення.
Відповідно до поставленої мети сформульовані основні завдання:
- визначити зміст конституційного права особи на оскарження в адміністративно-деліктному провадженні;
- проаналізувати ґенезу наукових досліджень та стан сучасної правової доктрини щодо вивчення інституту оскарження у справах про адміністративні правопорушення;
- встановити спільні й відмінні риси оскарження в адміністративно-деліктному процесі України та окремих зарубіжних держав, можливість імплементації норм міжнародного права в національне законодавство;
- розкрити функції інституту оскарження та гарантії їх реалізації в адміністративно-деліктному процесі;
- охарактеризувати правовий статус суб'єктів оскарження в адміністративно-деліктному процесі;
- встановити роль захисника в забезпеченні реалізації права на оскарження у справах про адміністративні правопорушення;
- розглянути порядок оскарження в адміністративно-деліктному процесі із виділенням його елементів: об'єкта, предмета, форми, строків;
- окреслити особливості апеляційного оскарження у справах про адміністративні правопорушення;
- виявити наслідки оскарження і сформулювати пропозиції щодо удосконалення адміністративно-деліктного закону в частині здійснення оскарження у справах про адміністративні правопорушення.
Об 'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у зв'язку з оскарженням в адміністративно-деліктному процесі.
Предметом дослідження є інститут оскарження в адміністративно-деліктному процесі України.
Методи дослідження. Методологічну основу дисертаційної роботи склали положення діалектики як загальнонаукового методу пізнання явищ об'єктивної дійсності, інші загальнонаукові та спеціальні методи. їх застосування визначається системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту та юридичної форми, здійснювати аналіз інституту оскарження в адміністративно-деліктному процесі. Так, діалектичний метод пізнання процесів, що відбуваються під час здійснення оскарження у справах про адміністративні правопорушення, допомагає розглянути його у розвитку та взаємозв'язку, виявити усталені напрями й закономірності в цілому (розділи 1-3). Застосування історично-правового методу передбачає вивчення ґенези наукових досліджень розвитку адміністративно-деліктних категорій, визначення правової регламентації інституту оскарження, апеляції (підрозділ 1.2). Формально-логічний метод застосовувався при аналізі понять «оскарження», «скарга», «апеляція», «суб'єкт оскарження», визначенні змісту конституційного права на оскарження в адміністративно-деліктному процесі, характеристиці структурних елементів процесу оскарження, формулюванні пропозицій щодо удосконалення адміністративного законодавства у цій сфері (підрозділи 1.1, 2.1, 2.2, 2.3, 3.1, 3.2, 3.3); порівняльний - у процесі аналітичного огляду оскарження в адміністративно-деліктному процесі деяких зарубіжних країн (підрозділ 1.3); статистичний і соціологічний - при опрацюванні даних судової статистики, матеріалів судової практики, анкетуванні та зведенні матеріалів опитування, визначенні порядку здійснення оскарження в адміністративно-деліктному процесі (підрозділи 2.2,2.3, розділ 3).
Науково-теоретичним підґрунтям для виконання дисертаційного дослідження є наукові праці фахівців в галузі загальної теорії держави і права, філософії, конституційного права, адміністративного права, адміністративно-деліктного процесу, кримінального процесу. Правову базу дисертаційного дослідження становлять приписи Конституції України, чинних законодавчих та інших нормативно-правових актів, міжнародно-правових актів, які регулюють суспільні відносини із здійснення оскарження, у тому числі й в адміністративно-деліктній сфері.
Інформаційною й емпіричною основою дослідження є: судова практика оскарження у справах про адміністративні правопорушення протягом 2010-2011 pp.; узагальнення практичної діяльності судів по розгляду й вирішенню справ про адміністративні правопорушення (вивчено 240 матеріалів справ); результати опитування 145 суддів місцевих загальних судів, керівників (заступників) органів внутрішніх справ (міліції) щодо оскарження постанов у справах про адміністративні правопорушення у Вінницькій, Івано-Франківській, Київській областях.
Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що за характером розглянутих питань дисертація є одним із перших комплексних теоретико-практичних досліджень інституту оскарження в адміністративно-деліктному процесі України.
До положень, які мають певний ступінь новизни, відносяться такі:
вперше:
- комплексно розглянуто категорію «оскарження» в адміністративно-деліктному процесі і запропоновано оперувати нею для позначення: одного із суб'єктивних прав особи; окремого міжгалузевого правового інституту; принципу здійснення судочинства; способу реалізації права на захист прав, свобод і законних інтересів особи; складової частини права на доступ до правосуддя;
- висвітлено оскарження як правореалізаційний процес із властивими йому функціями, суб'єктами, гарантіями, порядком здійснення і наслідками в адміністративно-деліктній сфері;
- дано авторське визначення етапу оскарження, під яким пропонується розуміти просторово-часовий відрізок, що об'єктивно фіксується в загальній системі оскарження у справі про адміністративне правопорушення і характеризується настанням якісних змін, пов'язаних із здійсненням окремих дій, об'єднаних спільністю завдань цього процесу;
удосконалено:
- поняття особи, яка притягується до адміністративної відповідальності із набуттям протягом адміністративно-деліктного провадження статусу «особи, щодо якої здійснюється адміністративне переслідування», «обвинуваченого у вчиненні адміністративного правопорушення»; «особи, щодо якої винесено постанову у справі про адміністративне правопорушення»;
- розуміння правового статусу прокурора в адміністративно-деліктному процесі як суб'єкта оскарження шляхом внесення уточтовальних змін до ч. 1 ст. 250, ч. 1 ст. 287, ст. 294 КУпАП (пов'язаних із правовою природою протесту прокурора);
- підходи щодо систематизації зарубіжного досвіду використання інституту оскарження в адміністративно-деліктній сфері;
- змістовну характеристику правових можливостей осіб при оскарженні заходів забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення: відображати у змісті протоколу про адміністративне правопорушення відомості про їх застосування, мати право на оскарження цих заходів, право отримувати копію будь-якого протоколу, що стосується права особи та її законних інтересів;
- законодавчу конструкцію визначення порядку оскарження постанови по справі про адміністративне правопорушення (ст. 288 КУпАП), апеляційного її перегляду (ст. 294 КУпАП);
набули подальшого розвитку:
- розуміння оскарження як самостійного міжгалузевого інституту, що є сукупністю правових норм, які регулюють суспільні відносини, що виникають з приводу суб'єктивного права особи на оскарження та характеризуються специфічними правами й обов'язками сторін таких правовідносин;
- підходи до співвідношення категорій «суб'єкти адміністративно-деліктного провадження», «суб'єкти оскарження в адміністративно-деліктному провадженні» ж цілого і частини, а також понять «апеляційне оскарження» і «апеляційне провадження» як завершеного процесу і самостійної факультативної стадії адміністративно-деліктного процесу;
- теоретичні засади визначення скарги як звернення до вищестоящого адміністративного органу (вищестоящої посадової особи), прокурора, суду з вимогою усунути порушення прав, свобод або законних інтересів, які, на думку скаржника, мали місце по відношенню до нього чи особи, яку він представляє, з боку органів (посадових осіб) під час провадження у справах про адміністративні правопорушення;
- визначення апеляційного оскарження як процесуальної діяльності (сукупності нормативно визначених процесуальних дій, передбачених законом суб'єктів), спрямованої на повторний перегляд справи про адміністративне правопорушення у зв'язку із неправильним застосуванням норм матеріального права чи порушенням норм процесуального права, яка здійснюється апеляційним судом у встановленому законом порядку і має на меті перевірку законності та обгрунтованості прийнятої постанови, виправлення помилок, допущених судом першої інстанції;
- характеристика наслідків оскарження постанови по справі про адміністративне правопорушення.
Практичне значення одержаних результатів визначається можливістю їх використання:
- у науково-дослідній сфері - як основи для подальшої розробки основних засад інституту оскарження в адміністративно-деліктному процесі України (акт впровадження від 28.03.2012 р. № 500/03-12);
- у навчальному процесі - для викладання курсів «Адміністративне право», «Адміністративна відповідальність» та окремих спецкурсів (акт впровадження від 18.04.2012 р. № 018);
- у правоохоронній і судовій сфері - як рекомендацій для удосконалення діяльності судів, адміністративних органів (посадових осіб) у справах з розгляду скарг;
- у сфері правотворчості - деякі положення, сформульовані у дослідженні, прийняті до уваги Інститутом законодавства Верховної Ради України для урахування при підготовці експертно-аналітичних матеріалів для Комітетів Верховної Ради України (довідка від 20.12.2011 р. № 22/65-1-14).
Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертації, теоретичні та практичні висновки і рекомендації оприлюднені в доповідях та повідомленнях на міжнародних науково-практичних конференціях: «Пріоритетні напрями розвитку законодавства України» (10-11 листопада 2011 p., м. Запоріжжя); «Сучасні проблеми правової системи України» (24 листопада 2011 p., м. Київ); «Основні напрямки реформування законодавства України в умовах розбудови демократичної держави» (17-18 грудня 2011 p., м. Харків); «Україна в євроінтеграційних процесах» (18-19 лютого 2012 p., м. Київ).
Публікації. Основні положення і висновки дослідження відображені у З наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях, та 4 тезах доповідей, надрукованих за матеріалами науково-практичних конференцій.
Структура роботи зумовлена предметом дослідження, метою і завданнями. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, які містять дев'ять підрозділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 203 сторінки, з яких 174 сторінки -основний текст, додатки (2) - на 5 сторінках, список використаних джерел (203 найменування) - на 24 сторінках.
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, ступінь її наукової розробленості та науково-теоретична основа; розкривається зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначається об'єкт, предмет, мета, завдання та методи дослідження, його основні нормативно-правові джерела; висвітлюється наукова новизна, емпірична база, методологічна основа і практичне значення отриманих результатів, а також форми їх апробації.
Розділ 1 «Соціальна зумовленість інституту оскарження в адміністративно-деліктному процесі України» складається з трьох підрозділів.
У підрозділі 1.1 «Поняття і зміст конституційного права особи на оскарження» аналізується сутність права особи на оскарження та його реалізація в адміністративно-деліктній сфері.
Зазначається, що право на оскарження є суб'єктивним правом кожної особи, адже представляє собою надану державою можливість (свободу) суб'єкту на свій розсуд задовольняти інтереси, передбачені об'єктивним правом. Такий підхід в українському законодавстві, на відміну від законодавчих ініціатив окремих зарубіжних країн (Республіки Казахстан, Російської Федерації), є цілком виправданим, оскільки відображає європейські стандарти у сфері захисту прав, свобод і законних інтересів кожного у суспільстві. Встановлено доцільність реалізації права на оскарження в адміністративному, судовому і контрольно-наглядовому порядку, що має матеріально-правове і процесуально-правове вираження.
Зроблено висновок, що оскарження є багатоплановим явищем із соціальним і правовим змістом. Як самостійний міжгалузевий інститут, оскарження - це сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини, які виникають з приводу суб'єктивного права особи на оскарження та характеризуються специфічними правами й обов'язками сторін таких правовідносин. Завдяки оскарженню в адміністративно-деліктному процесі реалізується право на захист особи, забезпечується право на доступ до правосуддя.
У підрозділі 1.2 «Становлення, формування і розвиток інституту оскарження в адміністративно-деліктному процесі Україні» зроблено огляд пам'яток права, що розкривають еволюцію інституту оскарження.
На підставі вивчення особливостей історичних періодів генези правової системи (у стародавніх Греції та Римі; у перші століття української державності (за Київської Русі); за перебування українських земель у складі Литви, Польщі, Речі Посполитої; у період визвольної війни 1648-1654 рр. та за часів автономії України у складі Росії; під час перебування України у складі Російської та Австрійської (Австро-Угорської) імперій; у період відродження і розбудови української державності (1917-1920 рр.); у радянський період (УРСР); в умовах побудови правової держави) констатується неоднорідність еволюції інституту оскарження - від адміністративно-судйвого (у перших державних утвореннях) до виокремлення адміністративного, контрольно-наглядового (у радянській державі) і судового порядку (у незалежній Україні).
Підсумовано, що попри глибокі історичні корені категорії «апеляція», яка виникла у період Римської імперії, використовувалась у «Правах, за якими судиться малоросійський народ», Статутах 1864 року тощо, завжди була властива юрисдикційним процесам західноєвропейських розвинених держав і закріплювалася міжнародно-правовими актами, у справах про адміністративні правопорушення нормативне визначення вона отримала лише з 2008 року (гл. 24 КУпАП).
У підрозділі 1.3 «Інститут оскарження в адміністративно-деліктному законодавстві зарубіжних країн» висвітлено зарубіжний досвід здійснення оскарження в адміністративно-деліктному процесі, аналіз якого підтверджує наявність цього інституту у країнах різних правових систем.
Стверджується, що у державах з відокремленим адміністративно-деліктним правом можливий адміністративний і судовий порядок оскарження, а у державах, де адміністративно-деліктне право є частиною карного права, можливий лише судовий порядок оскарження рішень адміністративних органів, як правило, до адміністративних судів чи трибуналів (у західноєвропейських країнах). За адміністративно-деліктними законами одних держав рішення адміністративних органів оскаржуються лише до суду (Естонія, Латвія, Німеччина, Хорватія); за законодавством інших - може бути й альтернатива - до вищестоящого адміністративного органу чи до суду (спеціального суду) (Іспанія, Литва, Франція); а для деяких попереднє адміністративне оскарження має обов'язково передувати судовому оскарженню (Швейцарія) чи обов'язковою є стадія адміністративного апеляційного оскарження (Польща, Словаччина, Чехія); є і випадки, коли рішення адміністративних органів не підлягають оскарженню ні в адміністративному, ні в судовому порядку (Данія). Найбільш різноманітним оскарження є у Нідерландах і Бельгії, де перед поданням апеляції до суду скаргу має розглянути прокурор або Казначейство. Апеляційне оскарження властиве більшості країн, деяким з них відомий касаційний перегляд (Болгарія, Нідерланди, Німеччина).
Порядок оскарження в адміністративно-деліктному провадженні в Російській Федерації, у Республіках Білорусь і Казахстан схожий із порядком, закріпленим в українському адміністративно-деліктному законі.
Зроблено висновок про можливість запозичення окремих положень щодо оскарження в зарубіжному адміністративно-деліктному законі із застереженням про недопустимість необгрунтованого копіювання будь-якого досвіду зарубіжних країн без урахування національних традицій, особливостей вітчизняної практики, системи законодавства і можливостей виконання тих чи інших правових норм.
Розділ 2 «Оскарження як правореалізаційний процес в адміністративно-деліктному провадженні» складається із трьох підрозділів.
У підрозділі 2.1 «Функції інституту оскарження та гарантії їх реалізації в адміністративно-деліктному процесі» розкрито поняття інституту оскарження, охарактеризовано види функцій і гарантії їх реалізації в адміністративно-деліктному провадженні.
Інститут оскарження розглядається як завершений процес, що складається із певних етапів, які розвиваються у часі: складання скарги; її подання; реєстрації; попереднього розгляду; перевірки викладених в скарзі обставин; розгляду по суті, прийняття рішення за скаргою; виконання цього рішення. Сутність оскарження вбачається у діалектичній єдності етапів його здійснення і функцій. Останні характеризуються нормативно-правовим закріпленням, поширеністю в адміністративно-правовій сфері, зумовленістю правовим статусом суб'єкта оскарження, обмеженістю завданнями адміністративно-деліктного провадження. Результати дослідження наукових підходів до класифікації функцій оскарження дають автору підстави стверджувати, що їхніми різновидами в адміністративно-деліктному процесі є: соціальна, регулятивна, правовідновлювальна, правозабезпечувальна, контрольна (контрольно-наглядова), превентивна (попереджувальна).
До гарантій виконання функцій оскарження віднесено: дотримання принципів адміністративно-деліктного провадження; порядок і строки оскарження, опротестування постанови по справі про адміністративне правопорушення; порядок і строки розгляду скарги і протесту на постанову; правила перегляду справи в апеляційному порядку; права суб'єктів оскарження; можливість повернення стягнених грошових сум, оплатно вилучених і конфіскованих предметів, відшкодування шкоди, заподіяної особі незаконним накладенням адміністративного стягнення; неможливість безпідставної відмови у прийнятті скарги; необмеженість доводами апеляційної скарги; закріплення правила щодо неможливості посилення адміністративного стягнення у разі зміни постанови в частині його накладення, у межах, передбачених санкцією статті КУпАП.
У підрозділі 2.2 «Суб'єкти оскарження в адміністративно-деліктному процесі» охарактеризовано правовий статус осіб, яким надано право на оскарження у справах про адміністративні правопорушення.
Стверджується, що категорії «суб'єкти адміністративно-деліктного провадження» і «суб'єкти оскарження в адміністративно-деліктному провадженні» співвідносяться як ціле й частина і залежно від юридичної зацікавленості в справі останні можуть відноситися до осіб, які захищають в адміністративно-деліктному провадженні особисті інтереси (правопорушник, потерпілий, їхні законні представники), і осіб, які захищають інтереси держави або конкретної особи (захисник, представник, прокурор).
Констатується неоднозначність підходів законодавця у підході до термінологічного визначення особи, яка притягується до адміністративної відповідальності. Водночас наголошується, що використання єдиного правозастосовного терміна по відношенню до особи, щодо якої здійснюється адміністративне переслідування, є об'єктивно неможливим. Узагальнюючою категорією в такому випадку може бути «сторона адміністративно-деліктного провадження», яка, залежно від виконуваної процесуальної функції, захищається від адміністративного переслідування. Дослідження зарубіжного досвіду в адміністративно-деліктній сфері, законодавчої практики суміжних галузей правової науки свідчить про можливість використання в адміністративно-деліктному процесі таких категорій, як: «особа, щодо якої здійснюється адміністративне переслідування»; «обвинувачений у вчиненні адміністративного правопорушення»; «особа, щодо якої винесено постанову у справі про адміністративне правопорушення».
Запропоновано ч. 1 ст. 287 КУпАП викласти в такій редакції: «Постанову органу (посадової особи) у справі про адміністративне правопорушення може бути оскаржено особою, щодо якої її винесено, потерпілим, законним представником, захисником особи, підданої адміністративному переслідуванню, а також особою, яка не брала участі у справі, якщо вирішено питання про її права та обов'язки. Постанову може бути опротестовано прокурором».
У підрозділі 2.3 «Роль захисника в забезпеченні реалізації права на оскарження» встановлено значення участі захисника в процесі оскарження рішень, дій, бездіяльності адміністративних органів (посадових осіб), суду.
Відзначається, що до змісту захисту в процесі оскарження входять: доказова діяльність захисника (щодо неправомірності рішення, прийнятого у справі про адміністративне правопорушення, вчинення дії чи бездіяльності по відношенню до підзахисного); його діяльність у правовому полі справи; надання особі необхідної юридичної допомоги (у підготовці і складанні скарги, виробленні позиції підтримки скарги тощо). Підкреслено, що за чинним законом визнання захисника суб'єктом оскарження залежить від волі підзахисного і обмежується поданням скарги від його імені і лише на судові рішення, що не дозволяє повною мірою забезпечити ефективну реалізацію права на захист особи, яка піддається адміністративному переслідуванню.
Завершується підрозділ пропозиціями про удосконалення визнання захисника суб'єктом оскарження шляхом внесення змін до чинного КУпАП (у частині врегулювання порядку оскарження заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення) та ст. 171-2 КАС України (щодо особливостей розгляду публічно-правових спорів, які виникають у справах про адміністративні правопорушення (а не про притягнення до адміністративної відповідальності)).
Розділ 3 «Порядок оскарження у справах про адміністративні правопорушення» складається із трьох підрозділів.
Підрозділ 3.1 «Об'єкт, предмет, форма і строки оскарження в адміністративно-деліктному процесі» присвячено висвітленню загальних засад порядку оскарження у справах про адміністративні правопорушення.
Рішення, як об'єкт оскарження, поділяються автором на дві категорії: 1) кінцеве рішення у справі про адміністративне правопорушення, яким є один із різновидів постанов, передбачених ст. 284 КУпАП; 2) «проміжні рішення», які приймаються протягом усього адміністративно-деліктного провадження і передбачені гл. 20 КУпАП. Предметом оскарження у справах про адміністративні правопорушення вважається порушення прав та законних інтересів особи, підданої адміністративному переслідуванню, а також потерпілого, законного представника, які відносяться до фактичного та (або) юридичного боку справи, що, на їхню думку, мали місце при розгляді та вирішенні справи.
Стверджується, що розуміння поняття скарги в українському законодавстві як форми звернення при оскарженні, розкриває її імперативну сутність і видається правильним. Проте законодавчій регламентації в КУпАП підлягає форма і зміст такої скарги. Вжиття ж терміна «оскарження» щодо порядку адміністративного судочинства вважаємо невдалим, оскільки ст. З КАС України взаємовідносини, що складаються під час такого оскарження, визначаються як публічно-правовий спір, що розглядається в порядку позовного провадження, а не подання скарги. У зв'язку з цим найбільш доречним здається термін «оспорювати», що і пропонується закріпити у ст. 288 КУпАП.
Підкреслено, що питання строків оскарження в адміністративно-деліктному процесі не є дискусійним і не викликає заперечень з боку науковців і практиків, за винятком необхідності закріплення строків подання скарги та її розгляду при оскарженні заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення.
У підрозділі 3.2 «Апеляційне оскарження постанови по справі про адміністративне правопорушення» розглядаються особливості одного із видів оскарження у судовому порядку.
Констатується, що наявність нормативно-правової регламентації апеляційного оскарження постанов по справах про адміністративні правопорушення зумовлена об'єктивними потребами сучасного юрисдикційного процесу, орієнтованого на пріоритетність прав, свобод і законних інтересів особи, й наявністю непоодиноких випадків скасування й зміни рішень суду першої інстанції апеляційним судом.
Аналіз національної і міжнародної правозастосовної практики, наукової думки, тлумачення термінів «апеляційне оскарження» і «апеляційне провадження» дав підстави визначити їх нетотожність і хибне поглинання оскарження провадженням. Під апеляційним оскарженням у справі про адміністративне правопорушення розуміється процесуальна діяльність, спрямована на повторний перегляд справи про адміністративне правопорушення у зв'язку із неправильним застосуванням норм матеріального права чи порушенням норм процесуального права, яка здійснюється апеляційним судом у встановленому законом порядку і має на меті перевірку законності та обґрунтованості прийнятої постанови, виправлення помилок, допущених судом першої інстанції.
У підрозділі 3.3 «Наслідки оскарження постанови по справі про адміністративне правопорушення» проаналізовані результати оскарження кінцевого рішення в адміністративно-деліктному провадженні.
З'ясовано, що наслідки, які виникають при оскарженні постанови в адміністративно-деліктному процесі, мають оціночний характер для визначення подальших дій щодо виконання прийнятого по скарзі рішення.
Охарактеризовано підстави для прийняття постанови по справі про адміністративне правопорушення і підсумовано, що наслідки оскарження постанови залежать від етапу оскарження: подання скарги зумовлює зупинення виконання постанови (окрім випадків, передбачених законом); прийняття рішення за скаргою спричиняє залишення постанови без змін, скасування її, закриття справи, складання нової постанови, направлення справи на новий розгляд, зміну адміністративного стягнення, відшкодування майнової шкоди; проголошення рішення за скаргою (протесту) і надсилання його копій зацікавленим особам забезпечує його виконання.
ВИСНОВКИ
Згідно з визначеними у вступі науковими завданнями за предметом дослідження у дисертації із розглянутих проблем обгрунтовані й висвітлені основні положення, висновки й рекомендації, спрямовані на досягнення поставленої мети.
Закріплене Конституцією України право особи на оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб належить до суб'єктивних прав, що відповідає європейським стандартам у сфері захисту прав, свобод і законних інтересів кожного у суспільстві. Зміст зазначеного права характеризується наявністю соціального і правового елементів. Реалізація права на оскарження здійснюється в адміністративному, судовому і контрольно-наглядовому порядку. При цьому судовий порядок оскарження може виступати самостійним видом юрисдикційного провадження (адміністративного - за правилами Кодексу адміністративного судочинства України) або бути засобом перегляду судового рішення (апеляційне, касаційне оскарження). Право на оскарження є невід'ємним елементом права на звернення до суду (доступністю до правосуддя), проте Закон України «Про судоустрій і статус суддів» проголошує залежність права на апеляційне та касаційне оскарження від законодавчого дозволу (ст. 14), що порушує як конституційні засади, так і міжнародно-правові стандарти доступу до правосуддя.
Категорія «оскарження» розглядається як: конституційне право особи; один із принципів здійснення судочинства; самостійний міжгалузевий правовий інститут; спосіб реалізації права на захист прав, свобод і законних інтересів особи; складова частина права на доступ до правосуддя.
Еволюція інституту оскарження у правовій системі характеризується неоднорідністю. Як можливість задоволення власних, суб'єктивних інтересів, як засіб звернення уваги на їх порушення, оскарження має давнє коріння (від звичаїв до поступового перетворення його на правову категорію). У перших державних утвореннях інститут оскарження мав адміністративно-судовий характер. Нормативно-правове регулювання оскарження у вітчизняному законодавстві виникло у 1918 році і пройшло шлях від підзаконних нормативно-правових актів до окремих спеціальних законів, кодифікованих актів, конституційної регламентації. Для провадження у справах про адміністративні правопорушення характерна наявність адміністративного і контрольно-наглядового порядку оскарження рішень, дій / бездіяльності в адміністративно-деліктній сфері. Судовий порядок оскарження у цій сфері зазнавав найбільше змін.
Дослідження адміністративно-деліктного законодавства в частині застосування інституту оскарження у деяких зарубіжних країнах дозволяє констатувати переважну неоднорідність у підходах до його закріплення, навіть у державах зі схожими правовими системами й територіальною близькістю та спорідненістю за багатьма напрямами. У всіх розглянутих державах (Німеччина, Франція, Бельгія, Чехія, Польща, Болгарія, Російська Федерація, Республіка Білорусь, Республіка Казахстан, Литва та інші) гарантується і забезпечується право особи на оскарження рішень адміністративних органів, судових рішень про застосування адміністративних санкцій. Способи оскарження залежать від місця адміністративно-деліктного права в системі права, від співвідношення його із карним правом, а відповідно й від виду (форми) такого провадження.
Для українського адміністративно-деліктного процесу вважається за доцільне виділення скороченого провадження із можливістю оскарження штрафу до вищестоящого адміністративного органу (посадової особи) і до адміністративного суду, а також загального провадження із усним слуханням справи і можливістю оскарження як в адміністративному, так і в судовому порядку, а у виробленні сучасних підходів до концепції розвитку адміністративно-деліктного законодавства - звернення до досвіду Республіки Казахстан.
4. Оскарження слід розглядати як завершений процес, що складається із певних етапів, які послідовно розвиваються. Під етапом оскарження
розуміється просторово-часовий відрізок, що об'єктивно фіксується в загальній системі оскарження у справі про адміністративне правопорушення і
характеризується настанням якісних змін, пов'язаних із здійсненням окремих дій, об'єднаних спільністю завдань цього процесу.
Сутність оскарження полягає у діалектичній єдності його структури (етапів здійснення) і функцій. Останні репрезентують основне призначення оскарження, відображають напрями процесуальної діяльності з його здійснення, домінують при визначенні правового статусу суб'єктів такої діяльності, спрямова'ні на вирішення завдань оскарження і його правореалізацію. До різновидів функцій оскарження віднесено: соціальну, регулятивну, правовідновлювальну, правозабезпечувальну, контрольну, превентивну.
Гарантіями реалізації функцій інституту оскарження в адміністративно-деліктному процесі є: принципи адміністративно-деліктного провадження; порядок і строки оскарження, опротестування постанови по справі про адміністративне правопорушення; порядок і строки розгляду скарги і протесту на постанову; правила перегляду справи в апеляційному порядку; права суб'єктів оскарження; можливість повернення стягнених грошових сум, оплатно вилучених і конфіскованих предметів, відшкодування шкоди, заподіяної особі незаконним накладенням адміністративного стягнення; неможливість безпідставної відмови у прийнятті скарги; необмеженість доводами апеляційної скарги та інші.
5. До суб'єктів оскарження в адміністративно-деліктному процесі відносяться особи, яким законом надано право оскаржити постанову по справі про адміністративне правопорушення, а також заходи забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення.
З огляду на неоднозначність підходів законодавця до розуміння особи, яка притягується до адміністративної відповідальності, а також на різноманітність наукових поглядів щодо її тлумачення, об'єктивну неможливість використання єдиного правозастосовного терміна вважаємо за доцільне в даному випадку оперувати такими категоріями, як: «особа, щодо якої здійснюється адміністративне переслідування»; «обвинувачений у вчиненні адміністративного правопорушення»; «особа, щодо якої винесено постанову у справі про адміністративне правопорушення»; в узагальненому вигляді - «сторона адміністративно-деліктного провадження, яка виконує функцію захисту від адміністративного переслідування».
Правовий статус потерпілого в адміністративно-деліктному процесі як суб'єкта оскарження потребує удосконалення шляхом надання прав: заявляти клопотання про поновлення строку на оскарження, пропущеного з поважних причин; брати участь у провадженні щодо виконання постанов про накладення адміністративних стягнень; заявляти відводи судді при розгляді справи про адміністративне правопорушення, а його представникові -оскаржувати не лише постанову судді, а й постанову іншого органу (посадової особи) адміністративної юрисдикції.
Прокурор визнається суб'єктом оскарження у справах про адміністративні правопорушення, проте констатується законодавча невідповідність між положеннями КУпАП (ст.ст. 250, 287) й іншими нормативно-правовими актами щодо діяльності прокурора в адміністративно-деліктному процесі (Закон України «Про прокуратуру», КАС України), що спонукає до внесення відповідних узгоджувальних змін.
Право захисника на оскарження постанови по справі про адміністративне правопорушення визначається як передбачена законом система можливих процесуальних дій захисника, спрямована на охорону та захист прав і законних інтересів особи, яку він захищає, з метою перевірки законності й обгрунтованості прийнятої у справі постанови. Об'єктивною передумовою виникнення права на оскарження у захисника є постанова по справі про адміністративне правопорушення, а суб'єктивною - дозвіл підзахисного на подання скарги.
Захисник належить до заінтересованих осіб, яким ст. 267 КУпАП надано право оскаржувати заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення до вищестоящого органу (посадової особи) чи прокурору. До прав захисника пропонується віднести: право заявляти клопотання про продовження строку на подання скарги, право доповнювати чи змінювати апеляційні вимоги, відкликати апеляцію чи подати заперечення на апеляцію, подану іншими особами.
Об'єктом оскарження в адміністративно-деліктному процесі виступають: а) постанови у справах про адміністративні правопорушення; б) рішення, дії, бездіяльність, що мали місце при застосуванні заходів забезпечення адміністративно-деліктного провадження, які відображені у протоколі. Обов'язковим елементом постанови по справі про адміністративне правопорушення є вказівка на можливість її оскарження і порядок його здійснення, зокрема, строки оскарження. Законодавчі неузгодженості щодо змісту протоколу, яким оформляються заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення, ненаділення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, правом на отримання копії протоколу і його оскарження, вимагають внесення змін до ст.ст. 256, 264, 265,268 КУпАП.
Предмет оскарження у справах про адміністративні правопорушення становлять порушення прав та законних інтересів особи, підданої адміністративному переслідуванню, а також потерпілого, законного представника, які відносяться до фактичної та (або) юридичної сторони справи, що, на їхню думку, мали місце при розгляді та вирішенні справи.
Формою звернення при оскарженні в адміністративно-деліктному процесі є скарга (протест - для прокурора), форма і зміст якої потребує нормативно-правової регламентації в КУпАП. Зважаючи на положення ст. З КАС України, вжиття терміна «оскарження» щодо порядку адміністративного судочинства в чинному КУпАП видається невдалим, у зв'язку з чим пропонується оперувати терміном «оспорення» і закріпити нову законодавчу конструкцію ст. 288 КУпАП. Підлягають нормативно-правовому закріпленню і строки подання скарги та її розгляду при оскарженні заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення (три і п'ять днів відповідно).
8. Перегляд справи про адміністративне правопорушення в апеляційному порядку є факультативною стадією адміністративно-деліктного процесу і розцінюється як повторний процес по відношенню до розглянутого судом першої інстанції адміністративного правопорушення, по відношенню до суб'єктів адміністративно-деліктного провадження.
Оскарження є* тривалим процесом, що завершується прийняттям рішення за поданою скаргою й охоплює порядок апеляційного провадження як сукупність дій по безпосередньому розгляду апеляції в апеляційному суді. Серед етапів апеляційного оскарження виділяються: складання апеляційної скарги, подання її і реєстрація, здійснення дій щодо скарги (доповнення, зміна, заперечення), попередній розгляд скарги (прийняття рішення про відкриття апеляційного провадження), перевірка викладених у скарзі обставин, безпосередній судовий розгляд апеляції, прийняття по ній рішення.
Апеляційне оскарження є різновидом оскарження в загальній системі видів оскарження судових рішень у справах про адміністративні правопорушення, який визначається особливістю приводів, умов, предмета, суб'єктів, форми, змісту, строків та порядку оскарження й іменується судовим. Ефективність здійснення апеляційного оскарження у справах про адміністративні правопорушення вимагає нормативно-правової регламентації: вимог до змісту апеляційної скарги, зобов'язань місцевого суду щодо апеляції, можливостей подати заперечення на апеляцію, доповнити, змінити, відкликати її, переліку обставин, які підлягають перевірці при апеляційному перегляді справи про адміністративне правопорушення, виключних випадків обов'язкової участі (явки) прокурора у судове засідання апеляційного суду.
9. Наслідки оскарження породжують подальші дії щодо виконання прийнятого за скаргою рішення, що в адміністративно-деліктному процесі можуть проявлятись у: 1) зупиненні виконання постанови по справі про адміністративне правопорушення; 2) рішеннях, прийнятих за скаргою (протестом) про: залишення постанови без зміни, скасування постанови і закриття справи, повернення на новий розгляд, ухвалення нової постанови, зміну адміністративного стягнення; 3) відшкодуванні майнової шкоди, завданої в результаті вчинення адміністративного правопорушення; 4) виконанні постанови, прийнятої за скаргою (протестом) у добровільному й примусовому порядку.
Для узгодженості адміністративно-деліктних норм щодо дворівневого оскарження постанов у справах про адміністративні правопорушення, набрання законної сили рішеннями за скаргами, повернення справи на новий розгляд, визначення критеріїв недотримання / порушення матеріальних і процесуальних норм потребують удосконалення положення ч. 1 ст. 288, ст.ст. 289,293,294,299 КУпАП.
СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ
1. Сорочко Є.О. Інститут оскарження постанови в адміністративно-деліктному процесі України: стан та перспективи вдосконалення / Є.О. Сорочко // Наука і правоохорона. - № З (13). - 2011. - С. 131-137.
2. Сорочко Є.О. Історичні аспекти формування і розвитку інституту оскарження в адміністративно-деліктному процесі України / Є.О. Сорочко // Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України. -№ 1 (10). - 2012.-С. 72-76.
3. Сорочко Є.О. Суб'єкти оскарження в адміністративно-деліктному процесі України / Є.О. Сорочко // Наше право. - № 6 (9). - 2012. - С. 51-55.
4. Сорочко Є.О. Інститут оскарження в адміністративно-деліктному процесі окремих зарубіжних країн / Є.О. Сорочко // Пріоритетні напрями розвитку законодавства України: матеріали Міжнародної науково-практичної конференції. - Запорізька міська громадська організація «Істина», 2011. -С. 56-58.
5. Сорочко Є.О. Забезпечення конституційного права особи на оскарження в адміністративно-деліктному процесі України / Є.О. Сорочко // Сучасні проблеми правової системи України: матеріали III Міжнародної науково-практичної конференції. - Київський університет права HAH України, 2011.-С. 170-171.
6. Сорочко Є.О. Соціальна обумовленість інституту оскарження в адміністративно-деліктному процесі України / Є.О. Сорочко // Основні напрямки реформування законодавства України в умовах розбудови демократичної держави: матеріали II науково-практичної конференції. -Асоціація аспірантів-юристів, Харків, 2011. - С. 61-63.
7. Сорочко Є.О. Захисник як суб'єкт забезпечення реалізації права на оскарження в адміністративно-деліктному процесі України / Є.О. Сорочко // Україна в євроінтеграційних процесах: матеріали XVI Міжнародної науково-практичної конференції. - Київський міжнародний університет, 2012. -С. 162-165.
АНОТАЦІЇ
Сорочко Є.О. Інститут оскарження в адміністративно-деліктному процесі України. - Рукопис.
Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Державний науково-дослідний інститут МВС України. - Київ, 2012.
Дисертація присвячена комплексному дослідженню інституту оскарження в адміністративно-деліктному процесі України, його ролі у забезпеченні прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб. Актуальність теми дослідження зумовлена необхідністю теоретичного осмислення проблем процесу оскарження у справах про адміністративні правопорушення, визначення його структурних елементів і етапів його здійснення. Досліджуються питання, пов'язані із соціальною і правовою природою оскарження. Інститут оскарження розкривається через особливості його правореалізації в адміністративно-деліктному процесі. Обґрунтовуються загальні засади і порядок здійснення оскарження залежно від його різновидів. З'ясовуються наслідки оскарження у справах про адміністративні правопорушення.
Висловлюються пропозиції, формулюються рекомендації, обґрунтовуються положення, спрямовані на удосконалення інституту оскарження в адміністративно-деліктному процесі України.
Ключові слова: оскарження, постанова по справі про адміністративне правопорушення, суб'єкт оскарження, етап оскарження, апеляція, наслідки оскарження.
Сорочко Е.А. Институт обжалования в административно-деликтном процессе Украины. - Рукопись.
Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Государственный научно-исследовательский институт МВД Украины. - Киев, 2012.
Диссертация посвящена комплексному исследованию института обжалования в административно-деликтном процессе Украины. Актуальность темы исследования предопределена необходимостью теоретического осмысления проблем процесса обжалования в делах об административных правонарушениях, определения его структурных элементов и этапов осуществления. Исследуются вопросы, связанные с социальной и правовой природой обжалования, с возможностями реализации данного института в административно-деликтной сфере, возникающие при этом проблемы нормотворческого и практического характера, предлагаются пути их решения.
Утверждается, что право на обжалование относится к субъективным правам человека, имеет социальную и правовую составляющие, осуществляется в административном, судебном и контрольно-надзорном порядке. Категория «обжалование» рассматривается как: конституционное право личности; один из принципов осуществления судопроизводства; самостоятельный межотраслевой правовой институт; способ реализации права на защиту прав, свобод и законных интересов лица; составляющая права на доступ к правосудию. Исследование исторических этапов становления и развития института обжалования в административном праве свидетельствует о неоднородности его эволюции. Предлагается схематический генезис нормативно-правового регулирования обжалования в административном порядке в отечественном законодательстве.
Раскрываются особенности осуществления обжалования в административно-деликтном праве европейских государств, государств СНГ и рассматривается возможность имплементации норм международного права в национальное украинское законодательство.
Среди признаков института обжалования в административно-деликтном процессе выделяются: функциональность, субъективное инициирование, оптимальность, последовательность, эффективность, конкретизация объекта и оснований обжалования, что свидетельствует о его завершенности как процесса, который состоит из определенных этапов, развивающихся во времени. Определено понятие этапов обжалования и структурных элементов данного процесса.
Обосновано наличие у обжалования социальной, регулятивной, правовосстановительной, правообеспечивающей, контрольной (контрольно-надзорной), превентивной (предупредительной) функций. При этом подчеркивается, что вид функции не зависит от способа обжалования, они могут изменяться в пределах одной цели осуществления обжалования. Выделены субъекты обжалования, дана их подробная характеристика, предложены пути законодательного усовершенствования их правового статуса в делах об административных правонарушениях. Рассмотрены объект, предмет, форма, сроки обжалования в административно-деликтном процессе, отмечена их важность в обеспечении прав и законных интересов в этой сфере.
Указываются специфические черты обжалования решений по делам об административных правонарушениях и проблемные вопросы исполнения постановлений в административно-деликтном производстве о наложении административных взысканий, обосновываются пути их решения.
Сформулирован ряд предложений рекомендательного характера по усовершенствованию правового регулирования института обжалования в административно-деликтном процессе.
Ключевые слова: обжалование, постановление по делу об административном правонарушении, субъект обжалования, этап обжалования, апелляция, последствия обжалования.
Sorochko Е.О. Institute of appeal in to administratively delikt process of Ukraine. - Manuscript.
Dissertation for the scientific degree of Candidate of Law in the speciality 12.00.07 - Administrative Law and Process; Finance Law; Information Law. - The State Research Institute of Ministry of Internal Affairs of Ukraine. - Kyiv, 2012.
Dissertation is devoted complex research of institute of appeal in to administratively delikt process of Ukraine, his role, in providing of rights, freedoms and legal interests of physical persons. Actuality of research theme is predefined the necessity of theoretical comprehension of problems of process of appeal in matters about administrative offences, determinations of him, structural elements and stages of his realization. The questions of him are probed social and legal nature. This institute opens up through the features of him legal realization in to administratively delikt process. General principles and order of realization of appeal are grounded depending on his varieties. The consequences of appeal turn out in matters about administrative offences.
Suggestions speak out, recommendations are given, positions, directed on the improvement of institute of appeal in to administratively delikt process of Ukraine, are grounded.
Key words: appeal, decision in business about administrative offence, subject of appeal, stage of appeal, appeal, consequences of appeal.